El deseo de reforzar el orden actual es una de las principales razones por las que el gobierno de Biden se ha esforzado tanto en reunir a un conjunto de naciones de ideas afines, en la segunda iteración de su llamada Cumbre de la Democracia. Uno puede entender por qué: decir que Estados Unidos sólo intenta mantener las reglas es más cortés que decir que su objetivo es preservar la primacía estadounidense a perpetuidad, debilitar a China permanentemente, derrocar gobiernos que no le gustan o socavar a todos sus adversarios.

Por supuesto, cuando los funcionarios estadounidenses dicen "orden basado en reglas", se refieren al orden actual, cuyas reglas se crearon en su mayor parte en Estados Unidos. No es la existencia de normas en sí lo que defienden; cualquier orden en el que participen los Estados modernos debe basarse necesariamente en normas, porque las complejas interacciones de un mundo globalizado no pueden gestionarse sin normas y procedimientos consensuados. Estas normas abarcan desde principios fundacionales (por ejemplo, la idea de igualdad soberana) hasta prácticas cotidianas banales (por ejemplo, el uso del inglés como lengua estándar para el control del tráfico aéreo internacional). Esto plantea la pregunta: ¿Qué partes del orden actual defienden con más ahínco los Estados Unidos? ¿Qué normas son las más importantes?

Para muchos occidentales, el elemento esencial del orden mundial actual es la norma contra la conquista territorial. Como dijo el secretario de Estado estadounidense Antony Blinken el verano pasado, la invasión rusa de Ucrania había desafiado "el principio fundamental de la paz y la seguridad... que un país no puede simplemente cambiar las fronteras de otro por la fuerza o someter a una nación soberana a su voluntad o dictar sus opciones o políticas".

Blinken no se lo estaba inventando. El capítulo 1° de la Carta de las Naciones Unidas establece que "en sus relaciones internacionales, todos los Miembros se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado".

La Carta compromete además a los Estados a resolver las disputas por medios pacíficos. Por fin, el IV Convenio de Ginebra prohíbe a los Estados expulsar a las poblaciones de los territorios ocupados durante una guerra o trasladar a sus propios ciudadanos a esos territorios, erigiendo así una barrera normativa más a la obtención de territorio por la fuerza. No es sorprendente que el deseo de defender esta norma se haya convertido en una justificación frecuente del apoyo exterior a Ucrania, especialmente tras la anexión por parte de Rusia de cuatro oblasts ucranianos (una pretensión rechazada por la mayor parte de la comunidad internacional) y su traslado forzoso de personas de Ucrania a Rusia en el transcurso de la guerra.

Por sí sola, la norma contra la conquista no ha convencido nunca a los estados de no ir a la guerra o incluso de no intentar ganar territorio, y no hay muchos ejemplos en la historia en los que un gobierno haya contemplado una guerra de conquista y luego se haya abstenido porque sus líderes reconocieran que había una norma que decía que estaba mal. En su mayor parte, los Estados se han abstenido de realizar actos de conquista a gran escala no por una norma, sino porque el nacionalismo y la abundancia de armas ligeras suelen hacer que gobernar a una población extranjera resulte costoso y difícil.

La norma contra la conquista puede desempeñar un papel, sin embargo, si la agresión a gran escala hace más probable que terceras partes acudan en ayuda del Estado que ha sido atacado, como hizo una coalición considerable cuando Irak se apoderó de Kuwait en 1990 y como ha hecho la OTAN desde que Rusia invadió Ucrania en febrero de 2022. Pero incluso en este caso la cuestión es delicada: ¿acudieron los Estados en ayuda de la víctima porque defendían una norma o porque querían evitar un cambio adverso en el equilibrio de poder o lograr algún otro objetivo estratégico? ¿Tal vez ambas cosas?

Como ocurre con la mayoría de las normas, lo que realmente está ocurriendo es que los Estados están encontrando formas de eludirlas. Estados Unidos ha estado perfectamente dispuesto a violar la integridad territorial de otros países, por ejemplo, pero no los divide en pedazos ni se los anexiona una vez que el ejército enemigo se ha rendido. En su lugar, establece un nuevo gobierno formalmente independiente pero que se supone que sigue las directrices estadounidenses (o eso espera Estados Unidos). Esta maniobra permite a Washington fingir que no ha conquistado a nadie; sólo está sustituyendo a unos cuantos líderes malvados por otros más obedientes y benignos.

La idea de que los Estados se diseñan en torno a la norma contra la conquista recibe más apoyo de la reciente investigación de Dan Altman. Altman demostró que la norma contra la conquista no ha producido un descenso significativo de los intentos de cambios territoriales, sino que simplemente ha alterado la forma en que los Estados lo hacen y cuánto intentan conseguir. En sus palabras, "la evolución de la conquista es un síntoma del declive de la guerra, no su causa". Los intentos de conquistar y subyugar países enteros han disminuido desde 1945 (la toma del Tíbet por China en 1950 es una excepción temprana y obvia), por dos razones principales. En primer lugar, como ya se ha señalado, conquistar un país entero obliga al vencedor a gobernar a una población intranquila y resentida, y los costes de hacerlo suelen ser superiores a los beneficios. En segundo lugar, estos intentos suelen llevar a terceras partes a preocuparse por las ambiciones a largo plazo del agresor, lo que los anima a unir sus fuerzas para ayudar a la víctima y/o contener al agresor en el futuro.

Según Altman, en lugar de intentar absorber un país entero, es más probable que los Estados participen en hechos consumados o en apropiaciones limitadas de tierras, idealmente en zonas escasamente pobladas y poco defendidas, y con la esperanza de que estos modestos avances no provoquen una respuesta internacional en toda regla. Ejemplos obvios serían la disputa de Kargil entre India y Pakistán en 1999, los recurrentes enfrentamientos fronterizos entre India y China, la toma de las Malvinas por Argentina en 1982, los esfuerzos de "construcción de islas" de China en el Mar de China Meridional y la conquista de Crimea por Rusia en 2014. Los Estados que realizan apropiaciones limitadas de tierras aún pueden cometer errores de cálculo -como hizo la junta argentina en 1982-, pero estos y otros ejemplos demuestran que los intentos de ganar territorio por la fuerza no han terminado. Y en algunos casos, como la anexión por Israel de los Altos del Golán y sus continuos esfuerzos por colonizar Cisjordania, la comunidad internacional ha hecho poco por detenerlos o revertirlos.

Foto. El secretario de Estado Antony Blinken ayuda al presidente Joe Biden a encender su micrófono antes de una reunión sobre la cadena de suministro global, durante la Cumbre del G20 en el Centro de Convenciones de Roma La Nuvola el 31 de octubre de 2021, en Roma.

Ver, Some Rules of Global Politics Matter More Than Others